ProPublica【拉塞尔·沃特如何成为特朗普的“影子总统”】How Russell Vought Became Trump’s Shadow President

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ProPublica【拉塞尔·沃特如何成为特朗普的“影子总统”】

-从对联邦机构的全面削减到持续的政府停摆，拉塞尔·沃特为特朗普的第二个任期绘制了路线图。沃特已将权力集中到一种程度，以至于内部人士表示他们感觉“他就是三军统帅”。

安迪·克罗尔（Andy Kroll）| 2025年10月17日

与《纽约客》联合发布

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2月12日下午，白宫管理与预算办公室主任拉塞尔·沃特(Russell Vought)召集了一小群职业工作人员前往艾森豪威尔行政办公大楼，就对外援助问题召开会议。一场暴风雪给华盛顿特区带来了近6英寸的积雪。联邦政府其他部门都推迟了两小时上班，但沃特并未给予他的团队这样的宽限。当他们鱼贯走进二楼那间挂满历任预算管理办公室主任照片的会议室时，沃特坐在一张陈旧的木桌中央，将简报材料摊在面前。

沃特是一位学究派的技术官僚，对美国政府内部运作了如指掌，在特朗普核心圈子里——那里尽是福克斯新闻主持人与右翼意见领袖——显得格外格格不入。他说话语调平淡、鼻音浓重且单调，戴着玳瑁框眼镜，身着标准款蓝色西装，头顶一圈短发，其形象最像他自称所鄙视的那种人：联邦官僚。预算管理办公室（OMB）就像沃特本人一样，在华盛顿特区以外鲜为人知，即便在政治圈内也鲜少有人真正理解。然而，它在声望上的不足，却通过其在整个政府中掌握的巨大影响力得到了弥补。拜登政府时期的OMB总法律顾问塞缪尔·巴根斯托斯告诉我：“行政部门的每一件该死的事情都要经过预算管理办公室。”

预算管理办公室审查各机构提出的所有重大法规草案。总统签署行政命令前，预算管理办公室会对其进行审核。该机构还负责制定涉及200多万联邦雇员的劳工政策。最值得注意的是，国会拨款的每一分钱都由预算管理办公室负责分配，这使得该机构成为联邦官僚体系中的潜在“瓶颈”——该体系目前的年支出约为7万亿美元。沃特的前任莎兰达·杨告诉我：“如果你不介意自己不站在聚光灯下，只求把事情办好，”那么领导预算管理办公室“可能是华盛顿特区最具权势的职位之一。”

在唐纳德·特朗普的首个任期内，沃特（其姓氏发音为“vote”）或许比任何人都更致力于将总统的要求和个人不满转化为政府行动。2019年，当国会拒绝为特朗普的边境墙拨款后，时任预算管理办公室代理主任的沃特将国防部的数十亿美元资金重新调配用于修建该墙。同年晚些时候，在特朗普政府施压乌克兰政府调查时任总统候选人乔·拜登后，沃特冻结了2.14亿美元对乌克兰的安全援助。“总统喜欢拉斯，因为他值得信赖，”曾在两届特朗普政府中担任预算管理办公室总法律顾问的马克·保莱塔在2022年的一次保守派政策峰会上表示（根据我获得的录音），“他从不张扬，且致力于实现总统的意愿。”

2021年1月6日美国国会大厦发生亲特朗普暴乱后，包括政府高层官员在内的许多共和党人纷纷与总统划清界限。沃特却始终效忠。他附和特朗普关于选举舞弊的无端指控，并公开为因参与骚乱而被捕的人辩护。在拜登执政期间， 沃特致力于将特朗普动荡的首任任期中的经验教训转化为更有效的第二任期。他主持了“2025计划”的过渡部分——该计划是由保守派团体联盟共同发起，旨在为下一届共和党政府制定路线图——并协助起草了约350项行政命令、法规及其他计划，以更充分地赋予总统权力。“尽管他尽了最大努力，尽管他们在特朗普第一任期内尝试了激进的举措， 但实际上没什么能真正落地，”一位曾在特朗普首任政府期间在沃特手下任职的前管理与预算办公室部门主管告诉我。“大多数政府都没有四年的缓冲期，也没有机会去思考‘为什么这行不通？’”这位前部门主管补充道，“现在他回来了，可以横扫一切了。”

图片：“总统喜欢拉塞尔，因为他值得信赖，”预算管理办公室总法律顾问马克·保莱塔（Mark Paoletta）这样评价沃特。图为沃特2019年在白宫发言时的场景。埃文·武奇/美联社图片

据知情人士透露，在2月份的那次会议上，沃特的指示很简单：尽可能大幅削减对外援助。他辩称，美国政府不应支持海外抗疟疾计划，因为购买蚊帐既不能让美国人更安全，也不能让美国更繁荣。鉴于特朗普提名的卫生与公众服务部长人选小罗伯特·F·肯尼迪持反疫苗立场，他质疑美国为何要资助一个国际疫苗联盟。话题随后转向了美国和平研究所——这是一个由罗纳德·里根时期创立、旨在预防海外冲突的政府资助非营利组织；沃特询问了有哪些方案可以将其撤销。当被告知该研究所由国会拨款且在法律上独立时，他回答道： “我们看看能做些什么。”（几天后，特朗普签署了一项行政命令，指示管理与预算办公室解散该组织。）

管理与预算办公室的工作人员曾试图预判沃特对国务院和美国 国际开发署每年用于人道主义援助的70多亿美元——包括救灾以及对难民和冲突受害者的援助——将面临何种削减。竞选期间，特朗普曾誓言要停止向那些“完全不尊重我们”的人提供资金的机构拨款，而“2025计划”则指责美国国际开发署推行“分裂性的政治和文化议程”。工作人员提议削减50%。

沃特对此并不满意。他问道，大幅削减预算会带来什么后果？一位资深官员回答：人道主义援助减少意味着更多人将丧生。“任何削减措施你都可以这么说，”沃特回应道。一位知情人士形容他的反应“漠不关心”。沃特重申，他希望在尽可能短的时间内，将对外援助支出降至接近零的水平。几位分析师离开会议时心神不宁。此事在OMB工作人员中迅速传开。另一位 知情人士后来告诉我：“那一天彻底击垮了我。”

自特朗普上任以来的九个月里，沃特所做的事远不止削减对外援助。凭借对总统权力的扩张性解释以及挑战法治的意愿，他冻结了巨额联邦开支，解雇了数万名联邦雇员，甚至在某些情况下让整个机构陷入瘫痪。10月初，参议院民主党人拒绝在没有额外医疗保障措施的情况下对预算决议案进行投票，导致政府实质性停摆，沃特随即成为白宫应对措施的代言人。停摆进入第二天，特朗普分享了一段由人工智能生成的视频，视频中将他的预算总监——当时他已威胁要在联邦政府范围内进行大规模解雇，并暂停或取消了针对蓝州基础设施及清洁 能源项目——化身为华盛顿特区的“死神”。“我们是为美国总统工作的，”一位经常与管理与预算办公室打交道的高级政府官员告诉我。但眼下“感觉我们是在为拉斯·沃特工作。他将决策权集中到了某种程度，简直成了三军统帅。”

在特朗普第二任期伊始，埃隆·马斯克领导的“政府效率部”曾因承诺削减开支、根除浪费而占据各大头条。一群几乎毫无政府经验的科技圈兄弟们似乎正大步走进联邦大楼，在总统的授意下，清除那些被视为“觉醒主义”或反特朗普的人员和项目。马斯克在保守派会议上挥舞电锯的画面，生动地展现了这位亿万富翁让联邦政府俯首称臣的计划所采取的仓促行事之态，更不用说其中的残酷性了。

但根据法庭记录、采访以及沃特身边人士的其他陈述，DOGE的行动比此前所知更多地受到OMB主任的指导。马斯克曾吹嘘要将“美国国际开发署（USAID）送进碎木机”，但该机构缩编的具体细节是由沃特的办公室敲定的。当DOGE将矛头对准美国和平研究所等鲜为人知的准政府非营利组织时，预算管理办公室的老员工们看到了沃特的影响力在发挥作用。“ “我无法想象，如果没有拉塞尔的指引，DOGE团队怎么会知道要针对政府这些零碎部门下手，”这位前OMB部门主管告诉我。沃特还策划了DOGE对消费者金融保护局的敌意接管，使这个监管机构瘫痪——共和党人原本希望在特朗普第一任期内将其关闭。“DOGE隶属于预算管理办公室，” 据一段视频显示，沃特创立的草根组织“美国复兴公民”官员米歇尔·马丁今年5月表示。“说实话，埃隆开始锁定的许多目标……都是在拉斯的指示下进行的。”

沃特（他拒绝接受本文采访）曾对DOGE的一些手段表示过担忧——例如取消预算管理办公室希望保留的预算项目——但他大多将该部门视为一柄有用的攻城锤。一位曾与沃特和马斯克共事的政府官员告诉我，DOGE向沃特证明了无视法律挑战并采取激进行动是可行的。“埃隆让所有人都软化了，这对沃特有利，”该官员对我说，“埃隆把人们吓得魂飞魄散。他打破了现状。”

沃特是公然反对现状的人。作为少数几个自称“基督教民族主义者”的知名保守派人士之一，他曾对听众表示：“这个说法太准确了，无法回避这个词……我是基督徒，我是民族主义者。我们注定要成为一个基督教国家。” 他曾表示，美国民主已被那些从法官席上制定法律的流氓法官，以及一个永久性的政府官僚阶层所劫持，这些人企图推行旨在分裂美国人并压制政治对手的“觉醒主义”政策。“美国的严酷现实是，我们正处于马克思主义彻底接管国家的最后阶段，我们的对手已经掌握了政府机器的武器，”沃特在2024年 在由他创立的非营利智库“美国复兴中心”主办的会议上说道。“而且他们已将这些武器对准了我们。”

音频：听沃特谈论基督教民族主义 由ProPublica获得

他说，我们这个时代的核心斗争，是捍卫这种“后宪政”秩序的势力——他称之为“卡特尔”或“政权”，在他看来，这其中既包括民主党人也包括共和党人——与一群“激进宪政主义者”之间的较量。后者正致力于摧毁“深层政府”，将权力归还给总统，并最终归还给人民。沃特自认为是后者的一员，在他看来，该阵营还包括政治策略师史蒂夫·班农以及特朗普大规模驱逐行动的策划者斯蒂芬·米勒等右翼中坚力量。“我们希望官僚们受到心理创伤，”他在2023年的一次私人演讲中说道。“当他们早上醒来时，我们希望他们不想去上班，因为他们正日益被视为反派。”

观看：“我们希望官僚们遭受创伤性影响”

沃特称，终极的激进宪政主义者是唐纳德·特朗普。在沃特看来，离任后面临四项指控的特朗普是美国共和国历史上独一无二的人物——一位曾遭迫害的领袖，如今重掌大权以击败“深层政府”。“唐纳德·特朗普正是担任这一角色的不二人选，他的个人利益与国家利益完美契合，”沃特在2024年的演讲中说道。“ 他亲眼目睹了‘深层政府’对他所做的一切，也看清了他们企图对国家施加的阴谋。这无异于上帝的恩赐。”正如班农在2023年某次闭门会议上与沃特同台时所言，特朗普是“一个非常不完美的工具，对吧？但他却是上帝的工具。”

在沃特构想的美国政府蓝图中，一个权力无限的行政部门可以解雇员工、取消项目、关闭机构，并废除那些规范空气和水质、金融市场、 工作场所保护及民权等领域的法规。与此同时，司法部将丧失其历史性的独立性，转而在白宫的指挥下运作。所有这些都使沃特成为了乔治城大学法学教授史蒂夫·弗拉德克向我描述的特朗普政府“完全无视”法律的核心人物。“总统无权不支出国会已拨款的资金——这毫无争议，”他告诉我。“总统无权解雇受法律保护的公务员——这毫无争议。”他补充道：“我们正目睹着美国历史上前所未有的行政权力扩张。”

现年49岁的沃特一生都生活在华盛顿。他在国会山结识了妻子玛丽（Mary），两人后来都在那里为迈克·彭斯（Mike Pence）工作，当时彭斯是印第安纳州的共和党众议员。（沃特夫妇已于2023年离婚。） 然而，在首都生活近30年后，他仍视自己为局外人。他曾将自己在康涅狄格州特拉姆布尔的成长经历描述为“蓝领”背景，并将父母视为美国“被遗忘的男女”中的一员。

沃特的父亲瑟洛曾服役于海军陆战队，并从事电工工作。他的母亲玛格丽特曾担任学校教师和行政人员超过20年。在结为夫妇之前，沃特的父母都在30多岁时丧偶，不得不独自抚养家庭；拉塞尔是他们唯一的共同子女。1981年，当拉塞尔4岁时，瑟洛的一位女儿死于车祸。事故发生不久后，瑟洛经历了一次宗教觉醒。“这彻底改变了我们这个核心家庭的走向，”沃特的其中一位同父异母的姐妹后来在社交媒体上写道。

图片：沃特在惠顿学院1998年毕业纪念册中的大四照片（由ProPublica获取）

沃特的母亲曾协助创办一所基督教学校，该校课程体系高度依赖《圣经》。校方曾考虑采用的一本历史教科书中，包含“捍卫‘一切政府权力与权威皆源于上帝’这一论断”的教学要求。她曾向当地一家报纸表示，美国是建立在犹太-基督教价值观之上的，如果美国人民放弃这些价值观，“那么他们将不得不为罪恶、疾病和无政府状态付出代价。”

沃特曾就读于一所私立基督教高中，随后前往伊利诺伊州的惠顿学院（Wheaton College）深造，该校素有“福音派哈佛”之称。毕业后他移居华盛顿，并于1999年在得克萨斯州共和党参议员菲尔·格拉姆（Phil Gramm）的办公室获得一份工作。从邮件室做起起家的沃特后来曾表示，为格拉姆工作为他余生奠定了“保守主义基础”。

格拉姆是一位毫不妥协的预算鹰派。他以“迪基·弗拉特测试”闻名，该测试得名于格拉姆在得克萨斯州认识的一位印刷商。格拉姆表示，对于每一美元的联邦支出，立法者都必须自问：这是否改善了像迪基·弗拉特这样的人的生活？（在格拉姆看来，答案往往是否定的；他每年都会提出旨在无情削减预算的法案。）多年后，沃特在国会作证时表示，像他父母那样的人“一直是我衡量联邦支出的标准。某项计划或支出的增加，是否帮助了全国各地那些默默无闻的‘马车夫’——他们辛勤工作，努力养家糊口，为未来做打算？”

在格拉姆的指导下，沃特逐渐以精通那些能决定法案成败的晦涩规则而闻名。他在共和党内步步高升，后来担任时任众议院共和党会议领袖彭斯的顾问。但沃特越是接近国会权力的核心，就越感到幻灭。2000年代末，当那些声称关心财政赤字和预算平衡的共和党议员们，却投票支持那些充斥着企业利益输送和地方利益输送的法案时，沃特觉得他们正在背弃自己的原则，欺骗选民。他后来回忆起那段时光时说：“我会说， ‘如果这个领导层会议室里有什么意见，我敢说95%都是错的。’”沃特的一位前国会山同事告诉我：“我认为他觉得，共和党领导层对保守主义事业的阻碍，比民主党还要大。”

2010年，沃特辞去众议院共和党幕僚职务，协助创立了“美国传统行动”（Heritage Action for America）——这是颇具影响力的保守派智库传统基金会（Heritage Foundation）的分支机构。该基金会以晦涩难懂的政策报告和篇幅浩繁的《领导力纲领》（Mandate for Leadership）治理指南而闻名。而“美国传统行动”的宗旨则截然不同——旨在强迫国会共和党人采取更保守的行动。

沃特在将“美国传统行动”打造成国会共和党人最忌惮的利益集团过程中发挥了关键作用。他因农业补贴和温室气体监管问题与党内领导人发生争执，并发布了一份评分卡，对议员在关键法案上的投票情况进行评级。据一位熟悉沃特在该组织工作情况的人士透露，在“美国传统行动”成立的第一年， 他构思了一份攻击田纳西州共和党参议员鲍勃·科克的宣传邮件，指责其投票批准了与俄罗斯的核武器条约。该邮件将科克的照片与巴拉克·奥巴马、弗拉基米尔·普京及伊朗领导人马哈茂德·艾哈迈迪-内贾德的图像并列展示。传统基金会行动组织的策略激怒了共和党领导层，以至于参议员米奇·麦康奈尔呼吁该组织的捐助者停止资助。（麦康奈尔未回应置评请求。）

2013年，“传统基金会行动”发起了一项旨在取消《平价医疗法案》资金的运动。沃特及其同事走遍全国，煽动基层民众，并投入数百万美元用于广告和游说。他们希望众议院和参议院的共和党人坚持，任何为避免政府停摆而通过的支出法案都必须同时取消“奥巴马医改”的资金。采纳这一策略的共和党议员们被称为“自杀党团”，他们的抗议导致政府停摆了16天。最终，共和党领导人达成协议重启政府，奥巴马医改法案得以保留。

传统基金会行动组织将2016年总统大选视为让真正的保守派重返白宫的良机。该组织首席执行官迈克尔·尼德汉姆公开支持得克萨斯州参议员特德·克鲁兹——三年前，正是克鲁兹协助策划了那次政府停摆。特朗普——至少在初期——曾遭到轻蔑对待。2015年尼达姆在福克斯新闻（Fox News）节目中称他为“小丑”，并表示“他必须退出竞选”。

沃特与特朗普可谓天差地别：一人是浸信会教堂的执事； 另一人则是两度离婚、风流成性的花花公子，还曾被镜头拍到吹嘘自己会“抓住女人的私处”。但特朗普赢得大选后，沃特受聘担任管理与预算办公室（OMB）的高级顾问——自菲尔·格拉姆办公室任职时期起，这便是他梦寐以求的职位。多年后，沃特曾表示，当时他并无日后执掌该机构的野心。他原计划协助完成权力交接并参与预算管理办公室的初期工作，随后便去神学院深造，成为一名牧师。但他后来在一次播客采访中说道： “上帝另有安排。”

2017年3月，特朗普签署了一项行政命令，要求对联邦政府进行自上而下的重组。前国会议员米克·马尔瓦尼担任了特朗普的首任预算总监，但在OMB内部，沃特才是主导者。据该机构一位前高级职员透露， 沃特最初力推总统废除美国国际开发署（USAID）和消费者金融保护局（CFPB）的计划。他还希望将卫生与公众服务部连同食品券项目合并，组建一个新的“卫生与公共福利部”。“他们想这么命名，是因为觉得这个名字听起来很糟糕，”一位前OMB分析师告诉我。据一位在场人士透露，在一次会议上，沃特问道： “我们为什么要向国外提供经济援助？”那位前OMB分析师表示：“几乎没有哪次辩论中，拉斯不会选择他所能采取的最极端方案——即最保守、最削减预算的方案。”

特朗普内阁的部长们抵制了全面削减预算的举措。这位前高级幕僚回忆道：“各机构的总法律顾问纷纷致电白宫法律顾问，问道：‘我们可不是在试图提出立法来废除我们自己吧？’” 沃特于2018年发布的最终重组计划中，鲜有建议得以落实。但这份文件如今读来，仿佛是特朗普第二届政府的行动指南。“当时我没意识到，”这位前OMB高级幕僚告诉我，“但我当时写的就是‘2025计划’的第一稿。”

沃特因拟削减广受欢迎的项目而与OMB工作人员的冲突日益加剧。送餐上门（Meals on Wheels）这一食品配送项目曾引发激烈争论。据这位前OMB高级职员透露，即便OMB工作人员已阐明该项目（国会拨款逾9亿美元）如何成为居家老人的生命线，沃特和穆尔瓦尼仍力主大幅削减预算，此举本将严重阻碍项目运作。该工作人员补充道，沃特深厚的基督教信仰——他曾为部分同事主持过祷告会——与他热衷于削减帮助弱势群体的项目之间，往往难以调和。“这总让我觉得很奇怪，”该人士表示。“他确实有同情心，但只针对特定人群。”

2018年，曾任老布什政府白宫律师的马克·保莱塔加入OMB担任总法律顾问。保莱塔最广为人知的是曾公开为克拉伦斯·托马斯辩护。1991年，托马斯在最高法院确认听证会上被其前同事安妮塔·希尔指控性骚扰。保莱塔曾在国会山工作，后转入私营领域，为受到国会审查的政客提供法律咨询。保莱塔与沃特迅速结成同盟。这位前OMB部门主管告诉我，保莱塔到任后，该办公室的文化发生了变化。“当时出现了一种转变，大家认为我们都是‘深层政府’，”他说，“他们以为我们之所以抗拒，是因为我们有自己的左翼倾向议程。”（保莱塔拒绝置评。）

据保莱塔在保守派政策峰会上所言，使用一种名为“撤销拨款”的冷门预算手段来收回国会已拨付的资金，是沃特的主意。2018年，在沃特的敦促下，特朗普向国会提交了数十年来规模最大的撤销拨款请求，要求议员们撤回超过150亿美元的资金，其中包括美国国际开发署（USAID）的埃博拉疫情应对资金、儿童健康保险计划以及能源部针对汽车制造业的贷款计划。帕奥莱塔表示，管理与预算办公室（OMB）的员工“看着我们就像我们疯了一样”。“他们只觉得这是他们不该做的事。”沃特再次遭到自己党内同僚的阻挠：该议案在由共和党掌控的参议院以一票之差未获通过。

沃特在白宫内部也遭遇了阻力。当国会拒绝为特朗普提供数十亿美元资金用于修建新的边境围栏时，沃特和保莱塔想出了一个新策略。特朗普可以宣布美墨边境进入国家紧急状态，从而获得从政府其他部门调拨资金的权力。据保莱塔称，总统幕僚长约翰·凯利将这一计划隐瞒了特朗普。保莱塔称，凯利向管理与预算办公室（OMB）传达的信息是：“我们不想告诉总统他拥有这项权力，因为天知道他会做什么。”

最终，特朗普不断施压预算管理办公室主任穆尔瓦尼，要求他为边境墙筹集资金。穆尔瓦尼告诉总统，他一直试图就此事与总统会面，但遭到了凯利的阻挠。几天之内，特朗普便用穆尔瓦尼取代了凯利。沃特接任OMB代理主任，并动用国防部的资金为边境墙提供资金。（凯利未回应置评请求。）

在沃特领导下，预算管理办公室制定的预算案所要求的削减幅度超过了现代历史上的任何时期。国会几乎完全无视了这些预算案。预算管理办公室立法事务处的一名前职员回忆称，共和党人并不相信特朗普真的在意他自己年度预算中包含的大幅削减。“他们总说，‘总统其实并没有真正推动这项或那项削减——那是拉塞尔·沃特的主意，不是吗？’”这位立法事务职员说道。

图片：2019年，沃特在同意冻结对乌克兰数亿美元安全援助的几个月前——这一举措最终导致了特朗普首次弹劾案。道格·米尔斯/《纽约时报》/Redux

2019年7月，特朗普要求预算管理办公室冻结对乌克兰政府的数亿美元安全援助。这一要求恰逢特朗普与总统沃洛迪米尔·泽连斯基通电话之际，特朗普在通话中施压泽连斯基，要求其调查拜登及其曾任乌克兰某能源公司董事的儿子亨特。这笔援助乌克兰的资金已获国会批准，但沃特同意暂扣这笔款项。保莱塔签署了一份授权冻结资金的备忘录。根据法律，此举被称为“扣留”。（作为独立无党派机构的政府问责局，后来认定此举违法。）

任何看过《校园摇滚！》的粉丝都知道，宪法赋予国会的首要职责是财政权力。与此同时，根据宪法第二条，总统必须“确保法律得到忠实执行”。大多数法学家将此解释为：总统的职责是支出国会拨款的资金，总统无权扣留资金。1969年，保守派人士、未来的最高法院首席大法官威廉·伦奎斯特曾撰文指出，扣留拨款的权力“既无理据，亦无先例”。

扣留资金的合法性问题在20世纪70年代达到顶点，当时理查德·尼克松总统扣留了国会批准的数十亿美元环境整治资金。法院推翻了尼克松的决定，国会最终通过了1974年《扣留资金控制法》，该法将此举定为非法，仅保留了少数例外情况——撤销拨款——且需经国会批准。（在当前的政府停摆谈判中，民主党人正呼吁对撤销拨款程序加以限制。）多年来，《扣留资金控制法》在OMB内部被视为神圣不可侵犯。但这并未阻止沃特。“我曾被亲自告知：‘听着，我要切断这笔资金，直到我们查明钱流向何处，’”沃特后来在接受保守派评论员塔克·卡尔森采访时，谈及乌克兰援助资金时如是说。“这简直就像官僚体系内部天翻地覆。”

这起扣留资金事件引发了国会调查，并最终导致特朗普首次面临弹劾。（乌克兰最终还是收到了这笔款项。）沃特拒绝配合调查人员，称此次调查是“旨在重审上次大选结果的虚假程序”。其中一项弹劾条款点名了沃特，称总统曾施压要求他和他人不要回应传票。特朗普方面则继续表达对扣留拨款的支持，称其为可以驯服“臃肿的联邦官僚机构”的“秘密武器”。

2021年初，在特朗普首个任期即将结束的最后几天，沃特前往椭圆形办公室拜访了他。沃特后来回忆说，两人都感到有些未竟之事。就在几个月前，当沃特宣誓就任管理和预算办公室主任时，特朗普曾告诉他， 担任总统三年半后，他终于摸清了门道。“拉斯，我们必须争取连任，”特朗普说，“我们终于搞懂了怎么干。”

沃特对公职人员多年来的阻挠而深感沮丧，近期推动了一项新政策，大幅增加政府中非固定期限雇员的数量，使解雇更加容易。但新冠疫情彻底粉碎了他希望在离任时将政府规模缩减至上任时的任何可能。特朗普签署了数万亿美元的刺激法案以提振美国经济；在他离任时，国家债务已激增7.8万亿美元。1月6日暴力事件发生后，特朗普连任的可能性比以往任何时候都更小。然而，沃特并未放弃希望。

图片：在沃特（左二）于特朗普首个任期结束时离职前，总统要求他想办法应对“黑人的命也是命”运动。正如沃特后来所说：“ 我是预算主管。既然我能谈论种族问题，你自然也能谈论种族问题。” 布伦丹·斯米亚洛夫斯基/法新社/盖蒂图片社

在椭圆形办公室，他告诉特朗普，自己将很快启动一项新的政治行动，既要维持“让美国再次伟大”（MAGA）运动的活力，又要攻击即将上任的拜登政府的政策。特朗普批准了这一计划，但提出了一个要求。那年夏天，在乔治·弗洛伊德遇害事件的冲击下，全国范围的抗议活动迫使美国社会进行了一场关于种族问题的深刻反思。特朗普希望沃特——这位曾作为管理和预算办公室主任，将联邦雇员培训材料中所有关于“白人特权”和“制度性种族主义”的表述一扫而空的人——能找到一种方法，让保守派能够反击“黑人的命也是命”运动。“这是特朗普总统交给我的任务，”沃特后来回忆道。“我是负责预算的人。如果我可以谈论种族问题，你们也可以谈论种族问题。”

音频：收听沃特讲话：“如果我可以谈论种族问题，你们也可以谈论种族问题” 由ProPublica获取

特朗普离任几天后，沃特宣布成立“美国复兴中心”（Center for Renewing America），这是一个旨在为未来共和党政府提供智囊支持的“让美国再次伟大”（MAGA）智库。其行动分支“美国复兴公民组织”（Citizens for Renewing America）将动员基层支持者，向民选官员施压，要求他们采纳该智库的议程。沃特在《联邦党人》（The Federalist）的一篇评论文章中写道，其总体目标是 沃特在《联邦主义者》的一篇评论文章中写道，是“恢复美国已被遗忘的古老共识，即我们是一个‘为上帝、为国家、为社区’的民族。”

在“复兴美国中心”，沃特身边聚集了来自第一届特朗普政府中的其他激进宪政主义者。他聘请了司法部官员杰弗里·克拉克，此人曾试图利用其部门协助特朗普推翻2020年大选结果。（华盛顿特区一个纪律委员会最近建议，因克拉克的这些行为，应吊销其律师执照——克拉克目前在预算管理办公室工作。克拉克对此结果提出上诉，其律师称此举是 “司法闹剧”。）特朗普现任联邦调查局局长卡什·帕特尔，以及特朗普首届政府的高级移民官员肯·库奇内利，均以高级研究员身份加入该中心。库奇内利在保守派政策峰会上解释称，在该中心的工作使他能够“划定合理宪法法律的边界”。

“美国复兴中心” 提出的构想包括：总统如何援引《叛乱法》向美国城市部署军队以镇压抗议活动；白宫如何无需等待国会投票即可冻结数十亿美元联邦资金；以及各机构负责人如何无视政府工会并大规模解雇员工。该智库还着手建立OMB和司法部法律顾问办公室的“影子机构”，以预判法律挑战并应对内部阻力。沃特在2024年的演讲中解释道：“我不希望特朗普总统在椭圆形办公室里，因某件事是否合法、可行或合乎道德而浪费哪怕一秒钟的时间。”

沃特及其在该中心的同事还与众议院自由党团密切合作，敦促其他国会共和党人利用政府停摆作为手段，强行推动重大政策变革。他们的首要目标之一是“批判性种族理论”——这一曾鲜为人知的学术概念，在2020年种族正义抗议活动中已成为争议焦点。

根据“美国复兴公民组织”此前未公开的简报录音，沃特表示，他曾施压自由党团成员，要求将禁止批判性种族理论的条款捆绑在提高债务上限和政府拨款等必须通过的法案中。“我们需要一位议长，在这些拨款斗争中对政府停摆抱有热忱，”沃特在2022年11月的一次简报电话中说道，“因为停摆能创造拯救国家的机会。”

但在拜登执政期间，共和党人从未让政府停摆，沃特因他们不采取更激进的策略而日益感到沮丧。在一次简报电话中，他赞扬了密苏里州的进步派民主党人科里·布什——此前她曾在国会大厦台阶上露宿数日，抗议结束疫情期间的驱逐禁令。沃特称她的政治立场“非常、非常糟糕”，但他欣赏她的手段： “我们需要共和党人也这样做。”

沃特在拜登执政期间工作的核心，是他推动普及“觉醒且武器化”政府这一概念的运动。这一口号将沃特的两大口号结合在一起：即“觉醒”政策——如促进多样性、公平与包容的举措以及跨性别者权利， 以及据称被用来对付民主党政治对手（最显著的是特朗普）的“武器化”联邦调查局和司法部。当“美国复兴中心”于2022年底发布一份联邦预算蓝图，呼吁在10年内削减近9万亿美元开支时，“觉醒”一词在103页的文件中出现了77次。

在保守派智库曼哈顿研究所任职的预算专家杰西卡·里德尔告诉我，像“美国复兴中心”的预算案那样声称退伍军人事务部、职业安全与健康管理局以及农业补贴因过于“觉醒”而需要大幅削减，这种说法“纯属无稽之谈”。“这是为了给那些仅凭自身理由就不受欢迎的削减开支措施披上外衣，”里德尔说道。沃特将这种表述描述为一种“改变范式”的尝试。“我们必须能够削减这些机构的资金，”他在2023年的一次非公开演讲中说道，“这就是为什么这些事情必须紧密相连，这也是为什么我们如此关注‘觉醒主义’和‘武器化’。”

音频：收听沃特谈论“觉醒主义与武器化”这一表述 由ProPublica获取

沃特曾寄望于在特朗普第二届政府中推行其理念，但这一希望去年夏天几乎化为泡影。他曾为“2025计划”那份887页的报告撰写了一章， 主张扩大行政权力，将司法部及其他传统上独立的机构完全置于总统控制之下。“美国复兴中心”的研究员们也在该报告中撰写了另外两章。但随着大选日的临近，“2025计划”反而成了特朗普竞选团队的包袱。民调显示，大多数美国人反对该计划中最具争议的提案，包括将堕胎药米非司酮撤出市场、废除教育部，以及实施沃特提出的更易解雇非政治性联邦雇员的计划。随着对“2025计划”的批评声浪高涨，特朗普坚称自己对此“一无所知”，同时声称 “他们所说的一些事情简直荒谬至极、不堪入目。”

大选前一个月，《政客》网站报道称，小唐纳德·特朗普已列出一份不允许在特朗普第二届政府任职的人员名单，其中包括多名“2025计划”的主要捐助者。但据一位与白宫关系密切的前特朗普竞选团队官员透露，沃特巧妙地化解了这场争议。“拉塞尔是一位出色的团队合作者，”这位官员告诉我，“在整个竞选期间，他是‘2025计划’中唯一能与我们进行对话的人。”

特朗普胜选一周后，这位当选总统公布了关于“政府效率部”的计划。“它有望成为我们这个时代的‘曼哈顿计划’，”特朗普在声明中表示。他任命了两位最重要的支持者来领导该部门：埃隆·马斯克——他曾捐赠近3亿美元助力特朗普及其他共和党人当选， 以及生物技术企业家维韦克·拉马斯瓦米——后者曾以反“觉醒主义”为纲领短暂参选总统。公告发布两天后，沃特在海湖庄园与马斯克和拉马斯瓦米会面。据《纽约时报》报道，沃特与马斯克“一拍即合”；两人在“采取最极端行动”方面“志同道合”。会面后不久，特朗普提名沃特出任预算管理办公室主任。

DOGE的首批目标之一便是消费者金融保护局（CFPB）。该局最初由参议员伊丽莎白·沃伦提议设立。沃伦当时身为法学教授，主张建立一个监管机构，以保护美国民众免受掠夺性抵押贷款和隐性费用的侵害。该局在2008年金融危机后依法成立，因积极执行公平放贷和消费者保护法律而声名鹊起。该局的工作已为消费者争取到近200亿美元的直接救济，并针对涉嫌违规行为处以50亿美元的民事罚款。对沃特而言，该局正是他所憎恶的监管越权行为的典型体现； 而在政府之外，该局最大的对手——华尔街和硅谷——却是特朗普第二次竞选的主要金主。

2月7日，特朗普任命沃特为该局代理局长，这一职务将由他在履行管理与预算办公室职责的同时兼任。当天上午，一支由DOGE成员组成的小团队抵达了CFPB总部。根据此前未公开的电子邮件和证词，DOGE成员在沃特的指挥下瘫痪了CFPB的网站，并决定解雇哪些员工。马斯克在X平台发文称：“CFPB安息吧。”

特朗普在其首个任期内就曾将CFPB列为打击目标。“在特朗普第一任期的某些日子里，我们感觉就像是被狠狠打了一拳，”一位资深员工告诉我。然而随着时间推移，总统似乎失去了兴趣，而特朗普任内CFPB的最后一位局长——一名名为凯西·克拉宁格的政治任命官员——则支持该局的使命。2020年，在克拉宁格的领导下，CFPB发起的执法行动数量创下该机构近10年历史中的第二高纪录。

CFPB的现任及前任员工告诉我，他们原本以为特朗普的第二届政府会与第一届如出一辙。“总体而言，我们以为会收到一份保守派议程，然后我们再想办法去执行，”这位资深员工说道。上任不久后，沃特便告知美联储主席杰罗姆·鲍威尔（美联储为CFPB提供资金），称该机构不再需要任何资金。他禁止CFPB员工从事绝大多数类型的工作，并要求他们不要去办公室。当员工们对究竟还剩下哪些职责（如果有的话）感到困惑时，沃特在2月10日的一封电子邮件中澄清了此事，要求员工“停止执行任何工作任务”。

在随后的几周里，沃特和保莱塔停止了监管活动，叫停了正在进行的调查，并冻结了正在处理的执法案件，其中包括涉及摩根大通、 美国银行和资本一号。拜登政府时期的消费者金融保护局局长罗希特·乔普拉表示，沃特的所作所为已使该局“陷入昏迷”。该局首席执法官于6月辞职，他在致同事的信中写道，消费者金融保护局领导层“无意以任何实质性方式执行法律”。

当沃特宣布计划裁减CFPB超过80%的员工时，这成了压垮骆驼的最后一根稻草。联邦上诉法院于8月裁定，该大规模裁员计划可以继续实施。沃特仅用了四个月就完成了前特朗普政府四年未能做到的事情。

然而，CFPB的瓦解很快被沃特的另一场胜利所掩盖。就在同一个月，他完成了对对外援助的打击。时任国务卿马可·鲁比奥——此前一直负责管理美国国际开发署（USAID）的残余事务——宣布，经特朗普批准，他已授权沃特正式撤销该机构。“拉塞尔现在掌舵，负责监督一个早已脱轨的机构的清算工作，”鲁比奥宣布道。“祝贺你，拉塞尔。”

图片：一位前美国管理和预算办公室（OMB）员工表示，沃特的机构“就像一个巨大的漏斗，所有事情都必须经过它才能发生”。“你甚至可以为了让这个漏斗重新打开，而让各机构同意某些事情。”肯尼·霍尔斯顿/《纽约时报》/Redux

在2024年大选前四个月， “美国复兴中心”曾在其位于国会大厦几条街外的总部接待了一小群国会幕僚。其中一些人供职于众议院和参议院预算委员会，这些委员会每年协助制定联邦政府的支出额度。此次会议的目的是向幕僚们简要介绍该中心最新的政策斗争——即试图为使用“扣留权”建立法律依据。

在简报会上，保莱塔辩称《扣留控制法》违宪。据在场人士透露，帕奥莱塔辩称，国会通过的支出法案是上限，而非下限。根据这一观点——大多数法律专家将其视为边缘立场——白宫不得超出法律规定的额度进行支出，但有权大幅削减支出。“国会通过的法律往往是零散的，且目的和要求常有冲突，”

保莱塔随后在为“美国复兴中心”撰写的文章中写道。“如何以连贯的方式协调这些法律的执行，则留待总统及其下属来处理。”

据众议院拨款委员会的民主党人称，自那时起，特朗普政府已冻结或取消了超过4100亿美元的资金，涉及范围广泛，从面向低收入家庭的能源补贴和“学前启蒙计划”（Head Start）课后项目，到乔治·W·布什总统的艾滋病防治计划（PEPFAR）， PEPFAR，以及国家人文基金会向艺术家提供的资助。沃特指示美国国立卫生研究院（NIH）扣留——据政府问责局称此举属非法——约150亿美元用于外部研究项目的拨款。NIH还采取措施限制所谓“间接成本”的资金，而研究型大学正是依靠这笔资金来支付其建筑、公用事业及行政人员开支的。我采访的科学家们表示，这些削减措施将不可避免地导致医学研究减少，其中包括一种药物——沃特的前妻曾称该药物改善了她们患有囊性纤维化的11岁女儿的生活。一位依靠政府资助研究囊性纤维化治疗的科学家告诉我，如果间接费用资金不足，“我们可能无法继续研究，只能放弃这些拨款。”

美国管理和预算办公室声称，其正在审查联邦支出，以确保资金不会流向“觉醒主义”项目。“我们可以证实，正如总统所承诺的那样，特朗普总统和沃特主任正在仔细审查那些此前处于自动运行状态甚至更糟的支出——包括将我们的孩子‘跨性别化’、‘绿色新骗局’以及资助对本国的入侵，”一位预算管理办公室发言人8月告诉《纽约时报》。但冻结资金也是向官员和机构施压、迫使其服从政府要求的一种手段。“ ‘预算管理办公室就像一个巨大的漏斗，所有事情都必须经过它才能实施，’前预算管理办公室雇员莱斯特·卡什告诉我。‘你可以让各机构同意某些要求，只为让这个漏斗重新打开。’”

3月，美国管理和预算办公室关闭了一个依法设立的公共网站，该网站曾用于追踪资金冻结情况。此举引发了罕见的两党合作。众议院和参议院拨款委员会的民主党及共和党领袖在致沃特的信中，敦促他“根据法律规定恢复公众对拨款数据的访问权限”。沃特则称该网站所列信息属于“决策前阶段”内容，且对国家安全构成风险。直到一名法官裁定关闭该网站属非法行为，并指出政府的立场“基于一种夸张且缺乏依据的总统权力理论”后，美国管理和预算办公室才恢复了该网站。

美国管理和预算办公室的资金冻结措施造成了严重破坏。6月30日，教育部通知各州机构，原定于次日到账的国会拨款——用于课后活动及英语作为第二语言教学——将无法如期到位。这一意外资金缺口波及全美50个州的数千个学区，影响数百万学生。在民主党和共和党均对这一举措提出批评后，政府才被迫让步。“当某项资金已被拨款、签署成法，且各方正基于联邦政府的承诺签订合同时，却不知能否如期获得资金，这将造成巨大的混乱，”内布拉斯加州共和党众议员唐·贝肯向我表示。“我不清楚管理与预算办公室主任当时究竟在想什么。”（针对一份详细的问题清单，管理与预算办公室的沃特发言人拒绝发表正式评论。）

图片：今年夏天，沃特在参议院拨款委员会的听证会上面对参议员质询。此次听证会围绕政府提议的90亿美元拨款撤销案展开，该案涉及对外援助及公共广播公司，后经投票表决成为法律。格雷姆·斯隆/Sipa USA/路透社

6月，特朗普向国会提交了一项撤销拨款请求，试图取消约90亿美元的对外援助资金以及公共广播公司（该机构支持NPR、PBS及全美其他公共广播和电视台）的拨款。这位高级政府官员告诉我，这些项目被视为“软目标”，旨在测试沃特能否说服共和党人搁置其对削弱国会财政审批权的担忧。与特朗普首个任期不同，沃特的撤销计划此次获得了成功。尽管该措施面临民主党人和少数共和党人的反对，但在副总统J.D.万斯投下两票打破平局后，该议案最终获得通过。参议院预算委员会首席民主党成员杰夫·默克利对我说：“这基本上是在对国会说：‘嘿，你们尽管去妥协吧，但只要你们签署了法案，我们就会按我们自己的方式推翻它。’”

在劳动节前的那个星期五，沃特采取了他迄今最大胆的行动。白宫向国会提交了一份新的撤销拨款方案，目标是近50亿美元的对外援助资金。但这一次，沃特告知议员们，他不需要他们的批准。他声称总统可以提出这一请求，暂时冻结相关资金，然后只需等待9月30日财政年度结束，届时这笔资金便会自动作废。沃特称之为“口袋撤销”，但这实质上是换了个名字的资金扣留。缅因州共和党人、参议院拨款委员会主席苏珊·柯林斯表示，这是“对法律的公然违反”。

政府问责局可就资金扣留或“口袋撤销”行为起诉管理与预算办公室，以争取资金解冻。今年4月，政府问责局局长吉恩·多达罗作证称，该局已针对特朗普政府可能违反《资金扣留控制法》的行为展开了39项调查。管理与预算办公室则以攻击多达罗的机构作为回应。在一封信中，保莱塔表示，只有当政府问责局的诉求不妨碍特朗普的议程时，管理与预算办公室才会予以配合。在另一封信中，保莱塔指示交通部无视政府问责局的一项裁决——该裁决认定管理与预算办公室非法扣留了用于电动汽车研发的资金。沃特则直言不讳地宣称，政府问责局 “根本不该存在。”

沃特的行径可能引发针对《扣留控制法》的最高法院诉讼。与此同时，多位现任及前政府雇员向我表示，他们担忧其已采取的行动将带来的长期后果： 那些本可能带来挽救生命突破的关键研究项目被终止，美国作为国际领导者的地位丧失，以及政府基本运作机制蒙上的不确定性。“他们已经放弃了需要说服任何人的想法，”曾任管理与预算办公室总法律顾问的巴根斯托斯在谈到沃特和保莱塔时说道。他们“只会动用蛮力与霸权。”

正如这位前管理与预算办公室分析师对我说的那样：“他们向体制内投下了一枚手榴弹。”

政府停摆以最赤裸的方式揭示了沃特的行政权力扩张理论，以及他无视国会的意愿。10月2日，特朗普在Truth Social发文称，他将与沃特会面，决定哪些“民主党机构”应被暂时或永久削减。几天后，管理与预算办公室发布了一份备忘录声称， 看似公然违背2019年法律，停摆期间被强制休假的联邦雇员无法保证获得补发工资。随后，10月10日，沃特宣布其针对整个官僚体系的大规模解雇行动已正式启动。迄今为止，已有超过4,000名雇员被解雇，这扰乱了政府多项服务，包括 网络安全工作、特殊教育项目、药物滥用治疗以及小企业贷款等。一名联邦法官暂时叫停了裁员，但就在同一天，沃特预测解雇总人数将“超过10,000人”。正如一位官员发短信给我所说：“创伤已然造成。”

克尔斯滕·伯格协助了本报道的调研工作。

安迪·克罗尔

我负责报道司法与法治领域，包括司法部、联邦检察官及法院。

原文链接：（中文翻译出自翻译软件，仅供参考。）

https://www.propublica.org/article/russ-vought-trump-shadow-president-omb

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