The Free Press【特朗普在法律上无权达成的伊朗协议】The Iran Deal Trump Can’t Legally Make
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The Free Press【特朗普在法律上无权达成的伊朗协议】
-2015年的一项法律规定，在国会审查任何核协议之前，总统不得解除对伊朗的制裁。但特朗普政府仍在解除这些制裁。
图片：特朗普声称他与伊朗达成的协议将结束所有敌对行动，但该协议在法庭上可能站不住脚。（插图由《自由新闻》提供；图片来自盖蒂图片社）
杰克·戈德史密斯（Jack Goldsmith）| 2026年6月19日
周三，在法国凡尔赛宫举行的七国集团（G7）峰会期间，唐纳德·特朗普总统与伊朗正式签署了一份《谅解备忘录》（MOU）。一名美国高级官员在签字仪式前披露了该备忘录的全文。
该《谅解备忘录》指出，美国承诺“立即”对“伊朗原油、石油产品及衍生品的出口，以及所有相关服务（包括银行交易、保险、运输等）”颁发豁免。这些豁免预计意味着取消美国对伊朗的法定制裁。
根据国内法，总统无权豁免这些制裁。2015年颁布的《伊朗核协议审查法案》（INARA）——该法案要求国会对与伊朗达成的核协议进行审查——暂时禁止总统采取此类行动。行政部门对此有反驳意见，且任何机构能否迫使总统遵守该法案都存疑。但若正确解读《伊朗核协议审查法案》，该法案确实禁止总统在国会完成审查前采取行动。
《伊朗核协议审查法案》是在两党广泛支持下通过的。该法案旨在要求时任总统巴拉克·奥巴马将《联合全面行动计划》（JCPOA）——即2015年与伊朗达成的核协议——提交国会，迫使其政府公开为该协议辩护，并给予国会一个短暂的审查期以供审议甚至否决；在此期间，总统被禁止向伊朗提供某些制裁豁免。
然而，该法案的措辞较为笼统。它要求“总统”在“与伊朗就伊朗核计划达成协议”后的五天内，将协议及其他文件提交给国会，并附上一份关于该协议是否符合美国防扩散目标的“认证”。在国会为期30天的协议审查期内，总统“不得豁免、暂停、减轻、解除或以其他方式限制针对伊朗的法定制裁的适用”。
《伊朗核协议审查法案》（INARA）要求特朗普将《谅解备忘录》及相关文件提交国会，并禁止他在至少30天内豁免针对伊朗的法定制裁，因为该《谅解备忘录》“涉及伊朗的核计划”。
《谅解备忘录》的相关条款对此作了明确规定。在第8段中，伊朗重申其“不得获取或研制核武器”——这是一项以现在时态作出的核承诺。该段还记录了一项现行协议，即解决“库存浓缩材料的处置问题……采用的最低限度方法是在国际原子能机构（IAEA）监督下在现场进行稀释处理”。
在第9段中，双方“同意”维持现状：伊朗将维持其核计划现状，而美国将不实施新的制裁。伊朗关于冻结其核计划的承诺，结合第8段关于发展核武器的承诺，明确了该谅解备忘录的性质：一项涉及伊朗核计划的协议。
这符合《伊朗核协议审查法案》（INARA）对“协议”的定义：即“涉及伊朗核计划、包含美国、要求美国采取行动，或根据该协议美国承诺或以其他方式同意采取行动”的协议。该《谅解备忘录》涉及伊朗的核计划，且美国在协议中承诺采取多项行动，包括豁免制裁。
副总统J.D.万斯周四暗示，根据《谅解备忘录》，《伊朗核协议审查法案》（INARA）并不要求政府在暂时解除制裁时获得国会批准。他并未解释原因，但这种论点很难与法律条文相符。政府可能会声称，《谅解备忘录》的核心内容类似于一份“条款清单”，推迟了关于伊朗核计划的任何最终协议，因此其本身并不构成与该计划相关的协议。
但这一论点不仅在政治上令人尴尬，而且在法律上也站不住脚。尽管该《谅解备忘录》推迟了与伊朗核计划相关的一些问题的最终解决，但其中也包含了以现在时态作出的承诺。最明显的是，它包括伊朗重申不“获取或研制核武器”的承诺，以及同意“维持其核计划的现状”。这些都是关于伊朗核计划的承诺，要求现在就采取行动，而非推迟到以后。这意味着，无论《谅解备忘录》还有其他什么性质，它都是一项与伊朗核计划相关的协议。
《伊朗核协议审查法案》（INARA）对“协议”的宽泛定义进一步支持了这一结论。该法规规定，其适用范围涵盖与伊朗核计划相关的协议：
[无论]其采取何种形式，无论是政治承诺还是其他形式，无论是否具有法律约束力，包括伊朗与任何其他方之间缔结或达成的任何《联合全面行动计划》，以及与此相关的任何补充材料，包括附件、附录、 补充条款、附带协议、实施材料、文件及指导方针、技术或其他谅解，以及任何相关协议——无论是在该协议之前缔结或实施的，还是将在未来缔结或实施的。
即使该《谅解备忘录》（MOU）仅仅是一份条款清单（实际上并非如此），它也属于该定义的范围。
特朗普政府最有力的论点或许是，《伊朗核协议法案》（INARA）仅适用于《联合全面行动计划》（JCPOA）。该法案的部分内容确实提到了“联合全面行动计划”。但核心义务适用于“总统”，且由“与伊朗就其核计划达成的协议”触发。该法案对“协议”的定义较为宽泛，无论是提交义务还是国会审查条款，其表述均具有普遍性，并不限于《联合全面行动计划》。
这一论点不仅在政治上令人尴尬，而且在法律上站不住脚。
政府还可能声称，只有当总统将《谅解备忘录》（MOU）提交给国会时，《伊朗核协议审查法案》（INARA）关于禁止解除制裁的规定才会生效，而拒绝提交则可规避该限制。但该法案第135(b)(3)条排除了这种可能性。该条款将禁止解除制裁的规定，并非与总统实际向国会提交协议挂钩，而是与法案规定的协议“提交期限”及“国会审查期限”挂钩。因此，无论是否发生提交行为，该限制均适用。
最后，政府可能会辩称，把 《伊朗核协议审查法案》（INARA） 适用于这份《谅解备忘录》，将违宪地侵犯总统在外交事务上的专属权力——这是司法部近年来广泛主张的。但没有任何最高法院的裁决，也没有任何支持性的历史先例，能接近于表明：总统可以因为为了服务于国际谈判而想要违背相关条件，就拒绝遵守赋予其原本不具备的权力的国内法规的条款和条件。
在任何关于《伊朗核协议审查法案》(INARA) 的解释争议中，行政部门都拥有巨大的优势：它可以自行解释该法案和宪法，并据此采取行动，迫使国会或司法机构予以制止。
这两个机构都不太可能这样做。国会极不可能投票否决这份《谅解备忘录》，因为国会由总统所属政党控制；尽管一些共和党人对该协议感到愤怒，但要凑足足以否决总统否决权的多数票来否决该《谅解备忘录》，几乎是不可能的。
提起诉讼也很可能失败。主要问题在于是否有任何主体具备提起《伊朗核协议审查法案》（INARA）相关诉讼的诉讼资格。国会的诉讼资格向来是个难题，在此情况下将尤为困难，因为该法案并未授权国会提起诉讼，且其设想了一套针对所涉协议的快速否决程序。
受新解除制裁的伊朗实体竞争影响而遭受损失的私营企业，其诉讼理由可能更为充分，但尚不清楚此类竞争对手能否（如诉讼资格原则所要求）证明豁免导致了损害，或禁令能否弥补该损害。以《伊朗核协议审查法案》（INARA）作为抗辩理由的合同纠纷或许能提供更明确的诉讼途径，尽管尚不清楚此类纠纷是否会出现。
2015年时，谁也想不到《伊朗核协议审查法案》会被用来对抗一位试图豁免对伊朗制裁的共和党总统。同样难以想象的是，在特朗普于2月对伊朗发动军事行动之前，这位著名的《联合全面行动计划》（JCPOA）批评者竟然会达成这样的协议。但事实就是如此。
据报道，特朗普曾表示他“喜欢”将《谅解备忘录》提交国会审查和批准的想法。也许他的政府会这么做。但正如万斯周四所确认的那样，政府不会在等待《伊朗核协议审查法案》审查期结束期间推迟履行《谅解备忘录》中的承诺。
本文是最初发表于《Executive Functions》的一篇评论文章的更新和精简版。
原文链接：（中文翻译出自翻译软件，仅供参考。）
https://www.thefp.com/p/iran-deal-trump-legal
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